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2019年12月30日，国务院发布了《保障农民工工资支付条例》（以下简称《农民工工资条例》），一时间引起行业广泛讨论。尽管《农民工工资条例》定于2020年5月1日起方正式实施，但逢此疫情，多数工程未能如期复工，且大规模复工日亦可能临近条例实施之日。本文旨在站在建设单位角度，通过对《农民工工资条例》实施前后相关法律法规等的梳理，就农民工工资事宜进行相应梳理、分析。

一、建设单位的支付保障义务

在《农民工工资条例》公布和实施前，国务院办公厅于2016年01月17日发布了《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号，以下简称《农民工工资问题意见》），该意见指出，在工程建设领域，施工总承包企业（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业，下同）对所承包工程项目的农民工工资支付负总责，分包企业（包括承包施工总承包企业发包工程的专业企业，下同）对所招用农民工的工资支付负直接责任。即，若建设单位未直接招用农民工的，不对农民工工资承担支付承担。

但是，《农民工工资问题意见》还规定，建设单位应按照工程承包合同约定的比例或施工总承包企业提供的人工费用数额，将应付工程款中的人工费单独拨付到施工总承包企业开设的农民工工资（劳务费）专用账户。即，建设单位虽然不直接向农民工发放工资，但建设单位应与施工单位于建设工程施工合同中将人工费予以明确，并直接将人工费支付至施工单位开设的专用账户中。

对于上述建设单位的支付保障义务，《农民工工资条例》第二十三条、第二十四条、第二十九条沿袭《农民工工资问题意见》的原则，予以了充实、完善。同时，《农民工工资条例》第三十五条还规定，建设单位不得以与施工总承包单位或者分包单位因工程数量、质量、造价等产生争议为由，中止拨付工程款中的人工费用。

二、建设单位的垫付义务

《农民工工资条例》第二十九条规定，因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。在此之前，《农民工工资问题意见》的规定为“在工程建设领域，建设单位或施工总承包企业未按合同约定及时划拨工程款，致使分包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业以未结清的工程款为限先行垫付农民工工资”。

由此可见，《农民工工资条例》实施前后，建设单位作为垫付农民工工资的义务主体，其在未结清的工程款范围内的垫付责任并未发生改变。对疫情期间农民工工资的确定及承担等，详见本所文章《ag真人国际官网战疫 | 疫情下建设工程项目若干法律问题的简析》。

三、建设单位的清偿义务

建设单位直接承担农民工工资清偿责任的原因有两种，一是基于建设单位违法发包、分包，二是基于建设工程违反规划和违法违规。具体为：

1、《农民工工资条例》第三十六条规定，建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。此前《农民工工资问题意见》的规定为“建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任。”

由此可见，《农民工工资条例》将建设单位承担农民工工资的清偿责任的情形，明确到了将建设工程“发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位”，也就是说，在包工头带领施工队的传统施工模式下，如果包工头没有将农民工工资按时、足额发放，即使建设单位已经将全部农民工工资支付给了包工头，也需要就农民工工资承担清偿责任。在此种情况下，若向包工头索赔不能，则建设单位将就建设工程增加不必要的人工成本。

2、《农民工工资条例》第三十七条规定，工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规的，建设单位也需要对农民工工资承担清偿责任。基于该种情形规定较为明确，且现实中基于各项有力监管较为少见，故不再进行详细分析。

四、建设单位可能承担的行业风险及行政责任

在《农民工工资条例》实施前，建设单位承担的责任主要为民事责任。此次《农民工工资条例》的制定，对建设单位就农民工工资相关的行业监管和行政责任也给予了明确规定。具体为：

第四十九条规定：建设单位未依法提供工程款支付担保或者政府投资项目拖欠工程款，导致拖欠农民工工资的，县级以上地方人民政府应当限制其新建项目，并记入信用记录，纳入国家信用信息系统进行公示。

第五十七条规定：有下列情形之一的，由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款：（一）建设单位未依法提供工程款支付担保；（二）建设单位未按约定及时足额向农民工工资专用账户拨付工程款中的人工费用；（三）建设单位或者施工总承包单位拒不提供或者无法提供工程施工合同、农民工工资专用账户有关资料。

第五十八条规定：不依法配合人力资源社会保障行政部门查询相关单位金融账户的，由金融监管部门责令改正；拒不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款。

五、实务建议

综上，《农民工工资条例》在建设单位的民事责任承担和行政责任承担都有了明确的规定，同时对行业风险也进行了明示，切实保障了农民工的合法权益。但是，《农民工工资条例》也存在尚需进一步明确的问题，诸如：

1、根据《农民工工资条例》第2条规定，本条例所称农民工，是指为用人单位提供劳动的农村居民。那么，在建设工程中承担项目的管理职责，由施工单位发放各类工资、津贴、绩效、奖金的农村户籍管理人员，其各类薪酬的保护是否适用《农民工工资条例》尚待明确。

2、若农民工根据《农民工工资条例》要求建设单位支付工资，应当以劳动争议案件处理，还是以一般民事案件处理，如是否需经过劳动仲裁程序前置，亦需明确。