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目录

一、明确政府投资基金的定位与目标

1. 定位：推动有效市场和有为政府更好结合

2. 目标：发展壮大长期资本、耐心资本

二、规范政府投资基金的设立与运作

1. 设立条件与程序：防止同质化竞争，明确对基金设立的分级管理要求

2. 投资方向：分为产业投资类基金和创业投资类基金

3. 运作管理：（1）明确建立健全容错机制，从顶层制度层面为基金管理“松绑”；

（2）鼓励降低或取消返投，弱化招商目的

4. 退出机制：拓宽退出渠道，健全退出机制

三、内控与监督

四、结语

引言

在当今复杂多变的经济格局下，政府投资基金扮演着日益重要的角色。国务院办公厅发布的《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号）（以下称“《指导意见》”）犹如一盏明灯，为政府投资基金的发展照亮了前行的道路，其对于规范和推动政府投资基金的发展具有深远意义。

从宏观经济的角度来看，政府投资基金是政府宏观调控经济的重要手段之一。在市场经济中，市场机制虽然在资源配置中起着决定性作用，但市场也存在着失灵的情况，如在一些新兴产业的培育方面，单纯依靠市场力量可能无法达到理想的资源配置效果。政府投资基金的出现，就是为了弥补市场的这种不足。而这份指导意见的出台，更是为了确保政府投资基金能够在正确的轨道上运行，从而更好地服务于国家的经济发展战略。

无论是政府部门、基金管理机构，还是其他参与政府投资基金运作的各方，准确理解政策导向至关重要，只有各方依法依规开展相关活动，才能保障政府投资基金的健康、可持续发展，进而对整个经济社会的稳定发展产生积极的推动作用。

一、明确政府投资基金的定位与目标

1. 定位：推动有效市场和有为政府更好结合

政府投资基金是政府运用财政性资金等方式，通过市场化运作，引导社会资本投向特定领域和产业的一种政策工具。

《指导意见》提出，政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。

从公共属性来看，政府投资基金使用的是财政性资金，这部分资金来源于纳税人，具有公共性。政府作为公共利益的代表，运用这些资金进行投资，目的是为了实现特定的公共政策目标，如推动战略性新兴产业的发展、促进区域经济协调发展、改善民生等。这就要求在基金的运作过程中，必须遵循公共资金管理的相关法律法规，确保资金的使用符合公共利益的要求。

而从市场属性来讲，政府投资基金又必须按照市场规律进行运作。这意味着它要在市场竞争的环境中进行投资决策、项目选择和资源配置。在法律层面上，这种市场属性涉及众多法律法规的遵循。例如，在公司治理方面，政府投资基金可能会以股东的身份参与到被投资企业中，那么就需要遵循公司法等相关法律法规，保障自身的股东权益，同时也尊重其他股东的权益。

《指导意见》强调，推动有效市场和有为政府更好结合，基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，采用市场化方式支持创新创业和相关产业发展，提升基金专业化市场化运作水平。

2. 目标：发展壮大长期资本、耐心资本

耐心资本是一种专注于长期投资的资本形式，不以追求短期收益为首要目标，而更重视具有长期回报的项目或投资活动，通常不受市场短期波动干扰，是对资本回报有较长期限展望且对风险有较高承受力的资本。近期中央经济工作会议提出，要健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本，更大力度吸引社会资本参与创业投资，梯度培育创新型企业。

发展壮大耐心资本，要充分尊重市场规律，更好发挥政府投资基金的引导带动作用。《指导意见》明确，要发展壮大长期资本、耐心资本，具体包括：一是合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用。二是积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资，壮大耐心资本。三是在需要长期布局的领域，政府投资基金可采取接续投资方式，确保投资延续性。四是优化政府出资比例调整机制，提振市场投资信心。对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例。

二、规范政府投资基金的设立与运作

1. 设立条件与程序：防止同质化竞争，明确对基金设立的分级管理要求

近年来，政府投资基金数量和规模稳步增长，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。同时，也存在一些政府投资基金投向同质化、个别地区盲目跟风设立基金等问题。

为更好发挥政府投资基金作用，提高基金投资效能，《指导意见》明确基金要找准定位，合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，但基金可按市场化原则对同一项目集合发力、接续支持。设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组，增强规模效应，更好服务政策目标。对因缺乏产业基础、资源禀赋等导致政策效应不明显或募资、投资进展缓慢的基金，推动其通过优化投向等方式积极提升效能。

此外，对基金设立实施分级管理，要求各层级严格按规定履行审批程序，同时，加强财政资源统筹，整合优化布局政府投资基金。一方面，通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式，实现基金与地方基金形成合力；另一方面，省级政府加强本地区基金统筹管理，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，防止重复投资和无序竞争。

2. 投资方向：分为产业投资类基金和创业投资类基金

根据《指导意见》，按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。

其中，产业投资类基金要在产业发展方面发挥引领带动作用，围绕完善现代化产业体系，支持改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，推动提升产业链供应链韧性和安全水平，打造具有国际竞争力的产业集群；创业投资类基金要围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，推动加快实现高水平科技自立自强，提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力，解决重点关键领域“卡脖子”难题。

3. 运作管理：（1）明确建立健全容错机制，从顶层制度层面为基金管理“松绑”；（2）鼓励降低或取消返投，弱化招商目的

我们注意到一些地方推出容错免责机制，健全容错机制对政府投资基金的发展也至关重要。席大大总书记强调：“要在全社会积极营造鼓励大胆创新、勇于创新、包容创新的良好氛围，既要重视成功，更要宽容失败。”在《指导意见》起草的调研过程中，部分基金管理人反映基金缺乏容错免责机制，难以充分激发投资活力。

为解决基金管理人不敢投、不敢退、怕担责等问题，《指导意见》明确建立健全容错机制，从顶层制度层面为基金及管理机构“松绑”，鼓励政府投资基金更好发挥作用，提高投资效率。具体包括：一是遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。二是合理设置绩效目标，构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标综合实现情况。三是营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。

现实中，政府投资基金是招商引资重要路径，在政府引导基金招募子基金管理人的遴选条件中，很多都会对子基金以及管理人的注册地有要求，其中返投更是遴选的重要内容。在返投比例上，近年来新成立的政府引导基金管理办法，普遍将返投比例从2-4倍下调到了1倍甚至以下。由于公平竞争条例，招商引资中又不允许实施税收优惠和财政补贴政策，政府引导母基金很可能将呈现断崖式下降。

本次《指导意见》明确不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制；优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。

4. 退出机制：拓宽退出渠道，健全退出机制

政府投资基金的退出对实现资金循环利用，优化资源配置，促进产业升级具有重要意义。基金到期无法退出会影响“投资-退出-再投资”的良性循环。

针对当前政府投资基金在退出过程中存在的“退出渠道有限、退出机制不健全”等难点、堵点问题，《指导意见》提出三方面举措：一是规范基金退出管理。完善不同类型基金的退出政策。基金管理人应建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投资基金应科学合理确定退出期，并在章程或合伙协议中明确退出条件。政府出资退出时，应按照章程或合伙协议约定的条件退出；没有约定的，应依法依规进行评估，采取市场化方式确定转让价格。二是拓宽基金退出渠道。推动区域性股权市场规则对接、标准统一。鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等。完善多层次资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力，拓宽政府投资基金退出渠道。三是完善基金退出机制。探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，推动完善政府投资基金评估体系，构建更加畅通的退出机制。

三、内控与监督

1. 内控方面

《指导意见》强调，政府投资基金要强化内控管理，依法保障出资人权益。基金管理人应建立健全关联交易管理制度，健全廉政风险防控体系，不得以基金财产与关联方进行不正当交易或利益输送，不得从事法律法规或行业规章禁止的业务。加强政府投资基金风险防范，严禁地方政府通过违法违规举债融资进行出资，不得新增地方政府隐性债务，不得强制要求国有企业、金融机构出资或垫资。

2. 监督方面

我们认为，政府部门需要加强对政府投资基金的监督。监督的内容包括基金的运作是否符合法律法规要求、是否按照既定的投资方向进行投资、资金使用是否合规等多方面。

通过建立健全的信息披露制度，定期向社会公布基金的运作情况，接受社会公众的监督。这有助于提高政府投资基金的透明度，增强社会公众对政府投资基金的信任。

四、结语

下一步，财政部将积极协同相关部门贯彻落实《指导意见》的工作布局。通过强化部门协作，明确各部门职责，促进信息共享与沟通协调，为工作开展奠定坚实的合作基础；制订配套政策，围绕政府投资基金多方面构建“1+N”制度体系，为工作提供制度保障；做好统筹协调，指导地方财政部门落实《指导意见》，在存量政府投资基金优化调整等工作上秉持科学态度，维护社会资本权益。这一系列举措将有力确保政府投资更好地发挥对经济社会高质量发展的支持作用，为我国经济社会发展注入源源不断的动力，在未来的发展进程中不断推动相关领域向着更加健康、有序、高效的方向发展。