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*本文为《大征信时代的来临——浅议〈社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）〉》（上），最终篇（下）请见后续文章。

2022年11月14日，国家发展改革委、人民银行会同社会信用体系建设部际联席会议成员单位和其他有关部门（单位）研究起草了《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》（以下简称《社会信用体系建设法（意见稿）》），向社会公开征求意见。随着改革开放等系列政策的颁布，我国经济得到快速发展，在各方面都颇有建树。但是我国的信用信息系统建设缺乏统筹，相关法律法规仍不完善，守信激励和失信惩戒机制尚不健全，信用服务体系还不够成熟，导致社会信用缺失的现象常发，阻碍社会经济的进一步发展，亦不能适应国家在新时期高质量发展的要求，而《社会信用体系建设法（意见稿）》的出台使得社会信用体系建设迈向更高层次。作为法律工作者，本篇文章以《社会信用体系建设法（意见稿）》的出台作为研究出发点，从专业角度分析梳理我国社会信用体系建设的历程中的相关法律文件，就《社会信用体系建设法（意见稿）》中的相关条文进行探讨与反思，希望对《社会信用体系建设法（意见稿）》的正式出台提供些许有益建议。

2002年11月，党的十六大提出“整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系”。2014年，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，推动我国社会信用体系建设进入了快速发展阶段，明确提出到2020年基本建成以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统，全面发挥守信激励和失信惩戒机制的作用。之后，社会信用体系的各项机制逐步设计并付诸实践。2018年5月7日，中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》提出“探索完善社会信用体系相关法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制”。近年来，我国高度重视社会信用体系建设，积极推进相关立法和行业标准的制定，国务院及相关部门出台了一系列有关信用监管、守信激励与失信惩戒、信用修复等方面的政策、法律文件，详见下表。

表1 我国社会信用体系建设中的相关法律文件

《社会信用体系建设法（意见稿）》通过及正式公布后，其在效力位阶上属于法律。我国已经颁布的上述及其他法律文件，效力大多属于行政性法规、部门规章或其他规范性文件，效力位阶较低。根据《立法法》第八十八条的规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。因此，《社会信用体系建设法（意见稿）》正式颁布后，真正使我国社会信用体系建设做到有法可依，在与其他社会信用体系的法律内容发生冲突时，应优先适用效力位阶更高的《社会信用体系建设法》的相关内容。

《社会信用体系建设法（意见稿）》包含了总则、政务诚信建设、商务诚信建设、社会诚信建设、司法公信建设、信用信息管理、征信业发展与监管、褒扬诚信与惩戒失信、权益保护、法律责任以及附则共十一章的内容。在《社会信用体系建设法（意见稿）》中，部分条文中存在着根据其他法律法规的相关规定进行适用的情况，而明确其中法律法规的具体指向也是理解《社会信用体系建设法（意见稿）》的一个重要方面。

例如《社会信用体系建设法（意见稿）》中第八十八条关于守信激励措施的规定，对信用状况良好的信用信息主体，国家机关在法定权限范围内可以采取以下措施：（六）法律、法规规定的其他措施。根据我国社会信用法律法规的立法模式，守信激励的相关规定散落在多部不同领域的法律中，因此守信激励措施在不同法律规定中亦有所不同。目前，法律、法规规定的其他守信激励措施可能指向以下法律规定。

在个人方面，《国务院办公厅关于加强个人诚信体系建设的指导意见》中提到各级人民政府要创新守信激励措施，对具有优良信用记录的个人，在教育、就业、创业等领域给予重点支持，尽力提供更多便利服务；在办理行政许可过程中，对具有优良信用记录的个人和连续三年以上无不良信用记录的行政相对人，可根据实际情况依法采取“绿色通道”和“容缺受理”等便利服务措施。鼓励社会机构依法使用征信产品，对具有优良信用记录的个人给予优惠和便利，使守信者在市场中获得更多机会和收益。

在交通运输领域，《关于加强交通出行领域信用建设的指导意见》中提到各地要创新守信激励措施，对认定的诚信典型和连续多年无不良记录的客运企业在客运线路审批、城市公交服务购买等方面优先考虑，可根据实际情况依法实施“绿色通道”和“容缺受理”等便利服务措施。对受到表彰的优秀运输从业者和志愿者在教育、就业、创业等方面给予重点支持和优先服务，同时将春运优秀志愿者纳入中央51个部门和单位联合出台的优秀青年志愿者守信联合激励范畴。

在税务方面，《国家税务总局关于开展2022年“我为纳税人缴费人办实事暨便民办税春风行动”的意见》提到进一步优化守信激励措施，为守信纳税人在跨省迁移、发票使用、税收证明等事项办理时给予更多便利。

《社会信用体系建设法（意见稿）》中的部分内容规定具有纲领性的特征，加之我国已经先有若干相关法律中更具体的规定，且涉及领域广，《社会信用体系建设法（意见稿）》中有很多条文需要参照适用其他法律规定。因此，在《社会信用体系建设法（意见稿）》的具体适用中，要结合其他法律法规进行综合考虑。

1.《社会信用体系建设法（意见稿）》中有关信用承诺的规定

在《社会信用体系建设法（意见稿）》中，出现“承诺”关键词的有21处，涉及十个条文，包含第七条、第十三条、第十六条、第二十条、第二十三条、第二十四条、第四十条、第四十三条、第四十五条、第五十八条。涉及了行政机关的政策承诺、市场主体的信用承诺、生产领域部门的承诺制度、社会服务和社会保障领域主管部门推行的告知承诺制、科研领域主管部门的科研诚信承诺制、知识产权领域主管部门的信用承诺制。

在《社会信用体系建设法（意见稿）》中提到的信用承诺，是指信用信息主体对自身信用状况或未来诚信履行义务，向有关部门（单位）或向社会公众作出的承诺。在功能定位上，信用承诺被广泛运用于行政审批、登记、救助等各个领域，事前信用承诺制度有利于增强信用信息主体的责任感，使相关主体意识到一旦违反信用承诺的相关内容可能会面临一定的不利后果，从而激发了其守法合规的内在驱动力，提高规制效率。

2.“信用承诺”的法律渊源

由于信用承诺制具有简化程序、优化监管、减少传统干预、提高行政效率等优点，该制度在我国发展并逐步推广，从中央到地方都开始了有关信用承诺的相关立法。以下选了五个具有典型意义的关于承诺制度的文件内容。

表2 我国关于承诺制度的相关法律文件

3.“信用承诺”的法治困境